Качественные проекты не замораживаются

8 сентября в Высшей школе экономики прошел круглый стол «Государственно-частное партнерство — механизм преодоления кризисных явлений и структурных проблем экономики».

Инфраструктура — своего рода кровеносная система любой экономики, а механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) является признанным во всем мире способом эффективного развития самой инфраструктуры. Так что актуальность круглого стола, посвященного этой тематике, очевидна: в России, как известно, одной из самых острых проблем по-прежнему остается недостаточная развитость автодорожной сети, портов и аэропортов, объектов энергетики…

Встреча специалистов по государственно-частному партнерству была организована ГУ-ВШЭ и британской фирмой «Grant Thornton», обладающей значительным опытом работы в ГЧП, и осуществляющей крупные инфраструктурные проекты в России. В работе круглого стола приняли участие эксперты в области ГЧП из России и Великобритании, ряда международных финансово-экономических организаций, таких, как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Евразийский банк развития, представители исполнительной власти России и субъектов РФ.

Открывая встречу, ее ведущий Иван Сапронов, директор по корпоративным финансам компании ЗАО «Grant Thornton», сказал, в частности, что перед Россией сегодня стоит задача активного развития инфраструктуры в самом широком понимании этого слова. Государство не всегда способно эффективно осуществлять инфраструктурные проекты, а для частного бизнеса такие вложения не всегда могут быть выгодны с учетом очень длительной возвратности, неприемлемых рисков и «неподъемных даже для крупного частного капитала размеров». В то же время международный опыт показывает, что такого рода проекты успешно реализуются как раз через государственно-частное партнерство. Для России это достаточно новый механизм, позволяющий, с одной стороны, сделать инфраструктурные проекты экономически выгодными для частного капитала, а с другой — соблюсти интересы государства. Вложение средств в такие общественно важные и капиталоемкие отрасли, как строительство дорог, медицина, мусоропереработка, пассажирский транспорт, развитие территорий и коммунальное хозяйство всегда помогало — особенно во времена экономических кризисов — обеспечивать занятость населения, преодолевать экономические трудности и смягчать их последствия. Свою роль в совершенствовании механизма ГЧП призвана сыграть и наука. Именно поэтому одним из устроителей круглого стола является Высшая школа экономики.

Профессор ГУ-ВШЭ Иван Родионов напомнил, что университет был одним из первых российских вузов, чье руководство (еще в 2003 году) ввело специальный курс проектного финансирования. Для ученых Вышки была очевидной необходимость развития ГЧП и проектного финансирования, как его базы. Именно в тот период, будучи президентом РФ, Владимир Путин призвал бизнес активнее взаимодействовать с властью в решении задач, посильных для бизнеса и важных для государства. И уже фактически с 2004 года это взаимодействие осуществлялось достаточно целенаправленно и широко.

В первое десятилетие реформ концессии рассматривались правительством как альтернатива приватизации и по этой причине о них «особенно не говорили». Однако жизнь показала, что они необходимы для реализации проектов в области инфраструктуры, пришло понимание того, что осуществление некоторых проектов просто не по силам одному государству, и в 2006 году появились законодательные инициативы, направленные на поддержку концепции ГЧП. В Госдуме был создан Подкомитет по развитию государственно-частного партнерства. Кризис задержал реализацию ряда проектов по схеме ГЧП, прежде всего, в области строительства портов и дорог. «Но кризис, по сути дела, закончился в середине апреля 2009 года, сейчас мы сталкиваемся с его последствиями, — сказал Иван Родионов, —  генератора самого кризиса не существует. И ГЧП в конце нынешнего года и в начале будущего года будут играть все более важную роль при решении инфраструктурных задач».

Ян Людер Ольдерман

Затем слово было предоставлено лорду-мэру лондонского Сити Яну Людеру Ольдерману, рассказавшему об опыте Великобритании по применению схем ГЧП для развития инфраструктуры, в частности — на фоне последних финансово-экономических проблем, носящих глобальный характер. Безусловно, нынешний кризис повлиял на реализацию инфраструктурных проектов с точки зрения их финансирования, увеличил риски и время возвратности. И в Великобритании в сфере ГЧП встают такие же проблемы, как и во всех других странах, в том числе, России. «Но мы используем опыт ГЧП не только в тех проектах, которые приносят доход, но и там, где дохода нет, таких, как освещение улиц, оборудование больниц». В лондонском Сити, заметил в связи с этим лорд-мэр, механизм ГЧП используется и для модернизации старых больниц. «К настоящему моменту подписано 1935 проектов на общую сумму финансирования в 66 миллиардов фунтов стерлингов». Правда, в условиях кризиса произошло 10-процентное сокращение количества проектов по схеме ГЧП. Поэтому особое внимание теперь уделяется качеству проектов, сейчас финансируются только действительно «крепкие, обоснованные, четко просчитанные проекты».  «Конечно, единого решения для всех не существует. Проблемы ГЧП требуют принятия различных типов решений в зависимости от более широких наборов факторов как глобального, так и местного характера при участии в этих решениях центральных и местных администраций», — заметил Ян Людер Ольдерман. По сути, все сводится «к соотношению риска и вознаграждения». Важно также, какие меры может предпринять национальное или местное правительство для корректировки такого рода рисков. При этом власти могут рассматривать целый ряд факторов, например, расширение возможностей концессий, продление периода их работы, выделение субсидий (использование муниципального и прочих кредитов), осуществление некоторых гарантий доходности или гарантий при ситуациях возникновения долгов, а также меры прямого вмешательства в реализацию проекта. «Именно правильный выбор комбинаций позволит нивелировать риски», — сказал лорд-мэр. Это касается и озабоченности бизнеса по поводу того, насколько местное или национальное правительство в состоянии финансировать свои обязательства. В Великобритании местные власти обладают полномочиями выпуска определенной доли ценных бумаг на основе оценки того, что они в итоге получат. «Но я рекомендовал бы правительствам очень внимательного подходить к вопросам взятия на себя рисков, поскольку частично задача ГЧП состоит в том, чтобы перемещать риск со стороны государства в сторону частного сектора. Поэтому любое вмешательство должно быть четко оценено экономически, фискально, будучи при этом транспарентным и гласным», — подчеркнул лорд-мэр. Ибо, по его словам, «неоправданно (если исходить из того, что сегодняшние трудности носят временный характер) постоянно брать на себя обязательства в течение, скажем, тридцатилетнего периода осуществления проекта. А использование сбалансированных решений поможет управлять уровнем соотношения рисков и доходности и менять его по мере того, как меняются внешние факторы». Важно также при выработке проектов, уже на стадии, предшествующей принятию решений, наличие соответствующей независимой профессиональной консультации.

В заключение своего выступления Ян Людер Ольдерман подчеркнул, что государственно-частное партнерство с учетом определенных изменений должно гарантировать, что «краткосрочные соображения не будут задерживать долгосрочные инфраструктурные решения».

О государственной поддержке в России проектов ГЧП в условиях кризиса рассказал Сергей Беляков, директор департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития РФ. Обмен мнениями в рамках круглого стола, сказал он, очень полезен, поскольку механизм ГЧП в России еще не достаточно развит и накопленный в этой сфере опыт других стран весьма интересен. «Мы воспринимаем государственно-частное партнерство как один из инструментов инвестиционной и социально-экономической политики государства. И когда мы говорим о тех инструментах, которые можно развивать в концепции ГЧП, то смотрим на них сквозь эту призму», — подчеркнул С. Беляков. В настоящий момент, по его мнению, основные инвестиции должны быть направлены на развитие инфраструктуры. А это и есть весьма длительные, сложные, требующие привлечения крупных капиталов проекты. Но чтобы эти проекты были успешными, «капитал должен быть недорогой».

Но это одна сторона вопроса. Инвесторам должны предоставляться серьезные экономические, политические и юридические гарантии. По словам чиновника, задача государства состоит в том, чтобы обеспечить бизнесу условия для реализации инвестиционных проектов, в том числе, и в развитии инфраструктуры, что пока реализуется слабо.

Механизм такого взаимодействия власти и бизнеса в этой области известен — это, прежде всего, концессии. «Со стороны государства это (боюсь в этой аудитории озвучивать такое словосочетание) госкорпорации со всеми присущими им особенностями, — сказал С. Беляков. — Так или иначе, данный механизм уже существует, его плюсы надо использовать, а с минусами — бороться». В идеале хорошо бы нивелировать степень влияния госкорпораций, и переходить к другим, более рыночным механизмам, «но пока структура экономика такова, каковой она является, и госкорпорации в России — один из основных инструментов государственно-частного партнерства». Существует также инвестиционный фонд, который финансировал многие инфраструктурные проекты. Сейчас в условиях бюджетных ограничений, пересматриваются ранее принятые обязательства и подходы к выбору проектов, которым может быть оказана поддержка со стороны фонда. «Мы рассматриваем этот инструмент, как достаточно эффективный, от которого мы не собираемся отказываться. Вопрос заключается в том, как его модернизировать, как изменить принципы функционирования фонда для того, чтобы финансирование проектов со стороны государства и их реализация были более эффективными», — сказал представитель Минэкономразвития. Еще один существующий в стране инструмент — это особые экономические зоны, где государство предоставляет определенные преференции — таможенные, тарифные — и создает условия для развития инфраструктуры, что также должно содействовать привлечению инвесторов на эти территории. «Механизм этот не идеален, и сейчас предпринимаются определенные шаги для повышения его эффективности».

С. Беляков согласился с точкой зрения, высказанной лордом-мэром лондонского Сити, того, что главным в оценке эффективности ГЧП является соотношение риска и доходности и что одна из задач ГЧП состоит в том, чтобы переложить риск со стороны государства на бизнес. «До кризиса мы во многом были заложниками быстро растущей экономики, когда государство компенсировало риски инвесторов, перекладывая финансирование ряда проектов на собственные плечи. Но жизнь показала, что такой подход был не совсем правильным, и сейчас наша задача заключается в том, чтобы более эффективно и широко использовать иные модели государственно-частного партнерства, предоставляя частным инвесторам необходимые гарантии при реализации проектов и при принятии решений о входе в проекты, вместо того, чтобы за них осуществлять финансирование этих проектов». Экономический кризис, по словам С. Белякова, сыграл даже и позитивную роль в России, поскольку подтолкнул к поиску решений по повышению эффективности механизмов взаимодействия бизнеса и государства. Это относится и к ГЧП. После выступления директору департамента Минэкономразвития задали вопрос из зала о том, как он относится к высказанному И. Родионовым мнению, что кризис в России закончился в апреле 2009 года. «В последнее время наблюдаются некоторая положительная динамика, — ответил чиновник. — Но однозначно говорить о том, что кризис закончился… я бы на себя такую смелость не взял и не потому, что я пессимист. Я оптимист, но есть ряд факторов, которые не позволяют делать столь однозначного вывода».

После этой ремарки слово взял Владимир Сидоров, заместитель директора Центра государственно-частного партнерства «Внешэкономбанка» РФ, учреждения, которое в значительной мере осуществляет финансирование различных проектов в сфере ГЧП. По его словам, проблема, с которой специалисты банка сталкиваются буквально ежедневно при анализе проектов заявителей, заключается в том, что эти проекты либо слишком велики, либо не структурированы, что является следствием политики стимулирования спроса, которая проводилась государством до кризиса. Тем не менее, вопрос определения приоритетности проектов развития (без чего нельзя обойтись) — это всегда вопрос экономической политики. Деятельность «Внешэкономбанка» регулируется не только законами РФ, но и Меморандумом о финансовой политике, утвержденным Правительством. «Мы призваны финансировать долгосрочные капиталоемкие проекты по развитию инфраструктуры, а также инноваций в промышленности. Движение капитала в этих целях на сегодняшний день составляет 362 миллиарда рублей. По итогам 2008 года активы составляют около 1 триллиона 600 миллиардов рублей. В Наблюдательный совет, возглавляемый председателем Правительства, входят министры, председатель банка», — сообщил В. Сидоров. Банк обязан, в соответствии с Меморандумом о финансовой политике, финансировать не менее 30 процентов проектов на условиях ГЧП. Банк проводит политику доступных займов, выдает гарантии в целях привлечения финансирования, осуществляет инвестиционное консультирование. И Центр ГЧП был создан в банке год назад как инструмент для организации рынка проектов государственно-частного партнерства.

Проекты ГЧП в понимании «Внешэкономбанка» — это, прежде всего, проекты, которые возникают только по инициативе органов государственного и муниципального управления. («По-другому не бывает», — подчеркнул банковский чиновник). Это также проекты, без которых конкретный регион «не может существовать». Наконец, это те проекты, в которых обеспечено исполнение обязательств публичного партнера перед частным партнером. «Мы встречаемся со многими представителями регионов, — сказал В. Сидоров, — и каждый раз возникают одни и те же вопросы: что, по мнению «Внешэкономбанка», является проектом ГЧП, с какими проектами можно рассчитывать на финансирование с учетом ограничений, наложенных на банк законами и Меморандумом?». К настоящему моменту банком рассмотрены заявки на 90 проектов из 63 регионов. Разработана программа создания региональных центров ГЧП. В стране 83 региона, более 20 тысяч муниципалитетов, и объем работы весьма большой. В 17 регионах такие центры уже созданы. «Мы считаем, что необходимо создать совместное предприятие, коллегиальный орган для фильтрации проектов на нижнем уровне. Это важно, ибо, по своей сути, проекты ГЧП не могут являться проектами, которые обеспечиваются бюджетным финансированием, теми проектами, на которые могут найтись частные инвестиции. И мы подвигаем региональные администрации к тому, чтобы в период кризиса они пересматривали программы социально-экономического развития и выделяли из них бюджетные программы, программы частных инвестиций (Минэкономразвития поддерживает частных инвесторов и законодательную среду, регулирующую их привлечение) и проекты публичного сектора, на которые нет финансирования, т.е. проекты ГЧП», — сказал представитель «Внешэкономбанка». Банк вместе со своими партнерами, ближайшим из которых является ГУ-ВШЭ, разрабатывает образовательные программы. Что касается нормативно-правового взаимодействия по проектам ГЧП, то банком разработан проект соответствующего закона, и проект уже утвержден Экспертным советом по ГЧП Госдумы.

В. Сидоров рассказал далее о тех проектах, которые в первую очередь поддерживает банк в настоящее время. Это проект строительства новых объектов муниципального водоснабжения и водоотделения, проект строительства и ввода в эксплуатацию мусороперерабатывающих заводов и проект по модернизации всей системы теплоснабжения Свердловской области. Опыт реализации последнего из них будет применяться и в других регионах, проект предусматривает модернизацию котельных муниципальных образований районного масштаба с переводом их на альтернативные источники топлива.

Сергей Молочных, представитель департамента проектного и структурного финансирования «Газпромбанка» — заметного игрока на рынке ГЧП — привлек внимание собравшихся к особенностям финансирования инфраструктурных объектов в России. В последние годы, сказал он, более половины всех инвестиций в российскую экономику приходилось на четыре ключевых для нее сектора: это ТЭК, недвижимость, транспортная инфраструктура и электроэнергетика. Большинство объектов транспортной инфраструктуры сильно изношено, возраст многих из них превышает 50 лет, и государство должно проявить к этому повышенное внимание.

Сейчас многие компании получают отказы в проектном финансировании. Прежде всего, речь идет о проектах так называемой категории «Браун филд» (Brown Field) по реконструкции, оптимизации и модернизации существующих мощностей, которые находятся в достаточно хорошей стадии проработки, и проектах категории «Грин-филд» (Green Field). Это социальные проекты, проекты с использованием механизма ГЧП в транспорте и коммунальном хозяйстве. Каковы основные трудности при привлечении финансирования в инфраструктурные проекты? К ним относится в первую очередь отсутствие долгосрочного рублевого финансирования. «Практически невозможно привлечь в проект рублевые инвестиции сроком больше, чем на пять-семь лет». Второй трудностью является подверженность инфраструктурных проектов валютному риску. «Ведь если невозможно привлечь рублевое финансирование внутри страны, то мы прибегаем к заимствованиям извне при том, что инфраструктурные проекты ориентированы, как правило, на рублевую выручку. А привлечение валютного заимствования связано и с достаточно серьезным валютным риском», — сказал представитель Газпромбанка. В тоже время, спрос на услуги, в том числе, транспортных предприятий, и среди них таких гигантов, как РЖД, сильно падает. Для России характерны и инфляционные риски.

Как можно решить эти проблемы в условиях сегодняшнего дня? Во-первых, не все проекты генерируют только рублевую выручку, многие их них «можно отнести к достаточно обширному классу, генерирующих стабильный денежный поток в валюте — аэропорты, морские порты и некоторые другие объекты инфраструктуры, которые позволяют прибегать к заимствованиям в иностранной валюте». Кроме того, в некоторых проектах изначально требуется участие иностранного подрядчика, либо приобретение импортного оборудования, что помогает российским компаниям прибегать к помощи экспортно-кредитных агентств. К тому же, многие инфраструктурные проекты подпадают под тарифное регулирование, где индексация производится ежегодно с учетом темпов и уровня инфляции. На многих стратегически важных и общественно значимых проектах существует возможность дополнительной поддержки со стороны государства, которая может выражаться в субсидировании процентной ставки по кредитным ресурсам, либо в предоставлении гарантий рефинансирования займов.

К объектам инфраструктуры, напомнил С. Молочных, в современной их трактовке относится все, начиная от автомагистралей и железных дорог, тоннелей, мостов, и заканчивая школами, больницами и даже тюрьмами. Ключевыми характеристиками инвестирования в эти объекты является достаточно серьезная защищенность проектов от конкуренции в связи с тем, что входной порог на этот рынок достаточно высок. Кроме того, объекты характеризуются низкой корреляцией по отношению к объектам других типов и слабой подверженностью колебаниям экономических циклов. Многие из этих объектов обладают весьма внушительной социальной составляющей и пользуются государственной поддержкой. Одной из самых важных особенностей больших инфраструктурных проектов является прогнозируемый уровень риска и прогнозируемые денежные потоки. Все это позволяет говорить о том, что долгосрочные инфраструктурные проекты могут быть вызывать повышенный интерес со стороны инвесторов, прежде всего, обладающих долгосрочными рублевыми ресурсами.

«Газпромбанк» заинтересован в финансировании инфраструктурных проектов, потому что для банка такие проекты представляют собой огромное поле деятельности, где он может предоставить широчайший спектр услуг и продуктов: инвестиционный кредит с полным регрессом, проектное финансирование с частичным регрессом проектов в «Браун-филд», проектное финансирование в чистом виде полностью без регресса, строительство и эксплуатация новых объектов, акционерное и квази-акционерное финансирование, финансовое консультирование. Ключевыми и уже используемыми банковскими продуктами при реализации инфраструктурных проектов являются все виды банковских гарантий, расчетные кассы обслуживания, проектные облигации, привилегированные акции. Все это свидетельствует о широких возможностях сотрудничества инициаторов инфраструктурных проектов и банковского сектора.

Краткому обзору некоторых правовых проблем, требующих решения для повышения эффективности реализации проектов ГЧП, посвятил свое выступление, юрист компании «Delton Wilde Sapte» Александр Бармин, управляющий директор юридической фирмы «Вегас-Лекс» Александр Ситников также уделил внимание мерам, которые необходимо принять для развития ГЧП в России, а старший менеджер «Grant Thornton» Денис Назаров рассказал о влиянии финансового кризиса на финансирование проектов ГЧП в транспортной инфраструктуре.

Итоги работы круглого стола подвел его ведущий Иван Сапронов, директор по корпоративным финансам компании ЗАО «Grant Thornton». Выступления участников встречи, сказал он, подтверждают: одна из наиболее существенных проблем в сфере ГЧП в России заключается в том, что эти проекты излишне крупны и финансово емки. «Надо жить в ином измерении, — сказал он, — пытаться помочь муниципалитетам построить, например, заводы по переработке бытовых отходов. Эти проекты могут стоить 20–30 миллионов долларов, но их социальная значимость будет не меньшей, чем у проектов, стоящих миллиарды долларов». Следует обратить внимание, подчеркнул И. Сапронов, и на качество проектов. Ведь именно качественно продуманные проекты, проекты с интересной концепцией, не были заморожены даже в жестких условиях кризиса и продолжают реализовываться сейчас.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото Виктории Силаевой